Débattre
Le fonctionnement du service de l'eau en France est garanti par des principes forts édictés par des directives européennes et confortés par la législation française. Il est largement ouvert à la gestion participative.
La gestion de l'eau implique l'Europe, les partenaires institutionnels (ministères, services déconcentrés tels que les agences régionales de santé -ARS- ainsi que des établissements publics sous tutelle de l'Etat tels que les Agences de l'eau, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques -ONEMA-, les Voies Navigables de France -VNF-...), les partenaires territoriaux (communes et regroupements de communes...), les partenaires scientifiques et des partenaires techniques ou économiques (différents usagers).
Une longue expérience de collaboration entre pouvoirs publics et entreprises privées a permis d'acquérir des services publics de l'eau et de l'assainissement efficaces, alliant innovation et expertise à un mode de planification publique.
Cette organisation est également caractérisée par une multiplicité d'échelles géographiques de gestion : le territoire national dans son ensemble, les 7 grands bassins versants, les 22 régions, les 96 départements et les 36 571 communes (en France métropolitaine).
Sans oublier le rôle très important joué par l'Union européenne dans la réglementation de la gestion de l'eau.
L'organisation institutionnelle
Le niveau européen
L'Union européenne établit un cadre réglementaire applicable dans les 27 états membres. Que ce soit pour la protection des ressources en eau, le traitement de l'eau potable ou l'assainissement des eaux usées en passant par les utilisations spécifiques de l'eau (baignades, conchyliculture par exemple), la pollution marine, la protection et la gestion régionales, le rejet de substances ou même le transport par voie d'eau.
Le niveau national
L'État définit les grandes orientations de la politique de l'eau en France. De nombreux ministères, sinon tous, interviennent dans la gestion de l'eau à des titres divers. Mais ne retenons que les plus impliqués.
- Le ministère de l'Ecologie, du Développement durable et de l'Energie définit des normes, des programmes d'action pour la protection des ressources en eau et l'assainissement des eaux usées et des programmes de surveillance de la qualité des ressources en eau. Il organise le contrôle du bon déroulement de ces missions.
- Le ministère des Affaires sociales et de la Santé met en place des normes et des programmes d'action en matière de qualité et de traitement de l'eau potable ainsi que les contrôles sanitaires.
- Le Comité National de l'Eau (CNE), organisme consultatif, participe à la définition de la politique nationale. Il est constitué de 156 membres : associations environnementales, associations de consommateurs, élus, présidents des comités de bassin, représentants des services de l'Etat et des usagers. La Commission de suivi hydrologique, particulièrement sous les « feux de la rampe » en cas de sécheresse, est placée au sein du CNE.
- L'Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) est l'organisme technique de référence sur la connaissance et la surveillance de l'état des eaux et sur le fonctionnement écologique des milieux aquatiques. Il met en œuvre les programmes de surveillance de la qualité des ressources en eau définis par le ministère chargé de l'environnement et mène des programmes de recherche pour améliorer la connaissance sur les ressources en eau.
Des organismes publics de recherche spécialisés participent également à des programmes pour améliorer la connaissance sur les ressources en eau. Ce sont le Bureau de Recherches Géologique et Minières (BRGM), l'Institut français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER), l'Institut national de l'Environnement industriel et des Risques (INERIS) et l'Institut national de Recherches en Sciences et Technologies pour l'Environnement et l'Agriculture (IRSTEA anciennement CEMAGREF).
Dans les bassins versants (ou bassins hydrographiques)
© Centre d'information sur l'eau – Illustrateur Alain Bittard
Pour une gestion cohérente de l'eau, la France métropolitaine a été divisée en sept bassins irrigués chacun par un même fleuve, avec tous ses affluents et tous les cours d'eau qui les alimentent. Ces bassins sont : Loire-Bretagne (fleuve Loire), Adour-Garonne (fleuve Garonne), Corse, Rhin-Meuse (fleuve Rhin), Rhône-Méditerranée (fleuve Rhône), Seine-Normandie (fleuve Seine) et Artois-Picardie (rivière de la Somme).
À chaque bassin correspondent deux instances ; un établissement public de l'Etat (l'agence de l'eau) et une assemblée délibérante, le comité de bassin.
Les départements et territoires d'Outre-Mer sont considérés chacun comme un bassin hydrographique et sont donc dotés chacun d'un Comité de Bassin ainsi que d'un Office de l'Eau qui tient le rôle d'une agence de l'eau.
Le Comité de bassin, "parlement local de l'eau", réunit usagers industriels, agricoles et domestiques, associations de consommateurs ou environnementales, collectivités locales, administrations, élus locaux pour élaborer une politique de bassin prenant en compte les directives européennes, les orientations nationales et les intérêts collectifs du bassin. Après enquête publique, cette politique se traduit tous les 6 ans par un plan d'action nommé Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE). Le Comité de bassin adopte également le programme d'intervention de l'Agence de l'Eau et approuve le taux des redevances qu'elle perçoit.
L'Agence de l'eau est un établissement public, sous la double tutelle des ministères chargés de l'environnement et du budget, qui, depuis 1964, joue un rôle clé dans le développement de la politique de l'eau en France. Elle met en œuvre les orientations définies par le Comité de bassin, perçoit des redevances auprès des utilisateurs de l'eau qu'elle redistribue pour financer des opérations d'intérêt collectif.
L'action de l'Agence de l'eau est planifiée sur 5 ans sous la forme d'un programme d'intervention qui est adopté par le Comité de bassin et approuvé par le Premier Ministre.
Un préfet coordonnateur de bassin, assisté par le délégué de bassin, anime et coordonne les préfets des départements et régions du bassin.
Dans les 22 régions de Métropole et les 5 départements et régions d'Outre-Mer
©Brad Pict - Fotolia.com
La région peut intervenir dans l'étude, l'exécution ou l'exploitation de tous travaux, ouvrages ou installations visant à l'approvisionnement en eau.
L'agence régionale de santé (ARS) réalise les contrôles de la qualité de l'eau potable du point de captage jusqu'aux robinets des utilisateurs.
La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) coordonne les actions, fixe des normes plus sévères que celles établies au niveau national si l'état local des ressources en eau l'exige, veille au respect du droit avec la police de l'eau, inspecte les installations classées et sanctionne le cas échéant.
Le préfet de région coordonne l'action des services régionaux de l'Etat.
Au niveau départemental
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Le département est maître d'ouvrage dans les équipements pour l'eau potable ou l'assainissement, apporte une assistance technique aux communes rurales et finance les aides d'accès à l'eau pour les plus démunis.
La direction départementale des territoires (DTT) et le service départemental de l'ONEMA fixent les normes de rejets polluants pour les installations non classées, autorisent les prélèvements d'eau dans les ressources, contrôlent et engagent des sanctions administratives ou pénales.
La Mission Interservices de l'Eau (MISE) coordonne les actions de l'ensemble des services départementaux des ministères concernés par le domaine de l'eau
Le préfet de département coordonne l'action des services départementaux de l'Etat.
Au niveau local
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Les Commissions Locales de l'Eau (CLE) élaborent et mettent en oeuvre les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui fixent à l'échelle des sous-bassins versants des objectifs de protection quantitative et qualitative des ressources en eau. La moitié des membres d'une CLE sont des élus, un quart des représentants des usagers de l'eau et un quart des représentants institutionnels.
Les grandes priorités définies dans la gestion de l'eau s'imposent aux documents d'urbanisme tels que le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) et le Plan Local d'Urbanisme (PLU). Elles s'imposent également aux décisions et autorisations des collectivités locales dans les domaines de l'urbanisme, de l'aménagement du territoire, du rejet des polluants ou de l'utilisation de l'eau.
Au niveau communal
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L'eau est un produit local : l'unité de distribution est la commune depuis une loi de 1790.
La commune ou l'intercommunalité est responsable de l'organisation de la production et de la distribution de l'eau potable et de l'organisation de la collecte et du traitement des eaux usées. Ce pouvoir municipal recouvre une réalité très complexe : déterminer le cadre de gestion qui lui paraît le plus approprié pour la distribution d'eau et l'assainissement, décider si la commune gère seule ces services publics ou se regroupe avec d'autres communes dans un organisme intercommunal, gérer directement en régie les services de l'eau et de l'assainissement ou préférer déléguer tout ou partie de ces services publics à une entreprise spécialisée.
La municipalité peut décider (cela se fait depuis près d'un siècle) de déléguer les services publics de l'eau et de l'assainissement (DSP) à une entreprise spécialisée dans la mise en œuvre et la gestion des systèmes de distribution d'eau et d'assainissement. Cette démarche a lieu dans un cadre juridique : mise en concurrence, droits et devoirs respectifs, limitation de la durée du contrat... La commune conserve la maîtrise de son service d'eau et d'assainissement, notamment en fixant le tarif facturé aux utilisateurs.
Les textes fondateurs
Les premiers textes modernes concernant le droit de l'eau, dont certaines dispositions sont aujourd'hui encore applicables, remontent aux codes napoléoniens. L'objectif principal de ces codes était, suite à la Révolution Française de 1789, de déterminer le régime de propriété de l'eau.
Dans les années 1960, la dégradation de la qualité des cours d'eau avait atteint un niveau tel qu'il faisait planer des risques notables et immédiats aux plans économique et social : surcoût pour la production d'eau potable, frein au développement industriel, entrave aux activités d'exploitation des milieux aquatiques (pêche, pisciculture, loisirs...), frein au tourisme et au développement d'une région.
La première grande loi sur l'eau, du 16 décembre 1964, a organisé la gestion des ressources et du service de l'eau, mettant notamment en place les 6 agences de l'eau pour chaque territoire hydrographique naturel délimité par les "lignes de partage des eaux". L'unité hydrographique de gestion permet une approche globale des bassins versants visant à mettre en adéquation les divers usages de l'eau et leurs conséquences. Cette loi de 1964 a instauré le principe "pollueur payeur" : les frais nécessaires à la prévention, la réduction ou la lutte contre toute forme de pollution doivent être assumés financièrement par ceux qui sont à l'origine de cette pollution.
En 1992, une deuxième grande loi sur l'eau a déclaré "L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation" et a défini les objectifs des SDAGE, Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux et des SAGE, Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux.
Ces dispositifs définis localement sont élaborés et appliqués avec l'accord de tous les acteurs de l'eau (agriculteurs, industriels, communes, acteurs des loisirs et du tourisme, pêcheurs...) sur un même bassin versant (unité de ressource). Cette loi avait également pour but de transcrire en droit français une directive européenne, puisque c'est au niveau européen que les grandes orientations de la politique de l'eau se décident.
La loi du 2 février 1995, dite loi Barnier, a renforcé le droit des consommateurs à l'information, en particulier en instituant l'obligation pour la municipalité d'élaborer un rapport annuel sur le prix et la qualité des services de l'eau.
Les lois du 29 janvier 1993, dite loi Sapin, et du 8 février 1995, dite loi Mazeaud, complètent la réglementation des rapports contractuels entre les communes et les sociétés délégataires (contenu et modalités de conclusion des contrats).
Le décret du 20 décembre 2001 met en conformité le droit français avec la directive européenne du 30 novembre 1998 sur la qualité de l'eau du robinet. Il remplace le décret du 3 janvier 1989.
La loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques traite à la fois de la préservation des ressources en milieux aquatiques, de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Elle met aussi en place des dispositions relatives à la préservation du domaine public fluvial. Son article 1 mentionne que «L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation » ... et que ... « l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique (...) a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ».
