Le système juridique mis en place pour assurer la protection du consommateur

La production normative dans le domaine de l’eau est considérable ces dernières années. La dernière loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 a déjà donné lieu à près de quatre-vingt-dix textes d’application (décrets et arrêtés). Les exigences à respecter en terme de qualité ont été accrues (I) et leur suivi est assuré par un strict système de contrôle (II). En cas de non-conformité, toute une série de mesures s’applique afin d’assurer la protection des consommateurs (III).

I. La définition d’exigences de qualité à respecter

La réglementation de la qualité des eaux destinées à la consommation est largement inspirée du droit communautaire, et particulièrement de la directive européenne n° 98/83/CE du 3 novembre 1998, transposée en droit français.

Ainsi, aux termes de l’article L. 1321-1 du Code de la santé publique, toute personne qui offre au public de l’eau en vue de l’alimentation humaine, à titre onéreux ou à titre gratuit et sous quelque forme que ce soit, y compris la glace alimentaire, est tenue de s’assurer que cette eau est propre à la consommation.

L’eau du robinet ne doit pas contenir un nombre ou une concentration de micro-organismes, de parasites ou de toutes autres substances constituant un danger potentiel pour la santé des personnes. En particulier, elle doit être conforme à des limites de qualité (article R. 1321-2 du Code de la santé publique) et satisfaire à des références de qualité (article R. 1321-3 du Code de la santé publique). Le respect des limites et références de qualité s’apprécie au point où sort l’eau des robinets.

Il ressort de ces dispositions que s’impose une véritable obligation de résultat garantissant l’absence de danger sanitaire potentiel.

II. Un système d’autosurveillance et de contrôles officiels

Il y a quelques années encore, le dispositif de surveillance de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine était assez peu explicite quant aux obligations à respecter, car il ne posait qu’un principe général de vérification de la qualité de l’eau.

Désormais, depuis la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, toute personne responsable d’une distribution d’eau au public a une obligation renforcée de surveillance précise de la qualité de l’eau.

L’article L. 1321-4 du Code de la santé publique détaille ainsi six obligations à la charge du distributeur d’eau :

-    surveiller la qualité de l’eau ;

-    se soumettre au contrôle sanitaire ;

-    prendre toutes les mesures correctives nécessaires en vue d’assurer la qualité de l’eau, et en informer les consommateurs en cas de risque sanitaire ;

-    n’employer que des produits et procédés de traitement de l’eau, de nettoyage et de désinfection des installations qui ne sont pas susceptibles d’altérer la qualité de l’eau distribuée ;

-    respecter les règles de conception et d’hygiène applicables aux installations de production et de distribution ;

-    se soumettre aux règles de restriction ou d’interruption, en cas de risque sanitaire, et assurer l’information et les conseils aux consommateurs dans les délais proportionnés au risque sanitaire.

La personne responsable de la production ou de la distribution d’eau est donc tenue de surveiller en permanence sa qualité. L’article R. 1321-23 du Code de la santé publique définit précisément le domaine de cette autosurveillance, laquelle comprend notamment :

-    une vérification régulière des mesures prises pour la protection de la ressource et du fonctionnement des installations ;

-    un programme de tests et d’analyses effectués sur des points déterminés en fonction des dangers identifiés que peuvent présenter les installations ;

-    la tenue d’un fichier sanitaire recueillant l’ensemble des informations collectées à ce titre.

Toutes ces données sont tenues à la disposition du préfet, lequel doit être expressément informé de tout incident pouvant avoir des conséquences pour la santé publique.

Enfin, ce régime d’autosurveillance se double d’un contrôle sanitaire exercé principalement par les agents des Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), sous l’autorité du préfet.

L’article R. 1321-15 du Code de la santé publique prévoit que ce contrôle porte sur le respect des dispositions législatives et réglementaires relatives à la sécurité sanitaire de l’eau destinée à la consommation humaine, et notamment :

-    l’inspection des installations ;

-    le contrôle des mesures de sécurité sanitaire mises en œuvre ;

-    la réalisation d’un programme d’analyses de la qualité de l’eau.

Le contenu du programme d’analyses, ses modalités d’application et les fréquences de prélèvements et d’analyses sont précisés par arrêté du ministre de la santé. Une circulaire du 26 février 2010 précise les modalités de mise en œuvre de ce contrôle par les DDASS.

A ce jour, 67 paramètres de qualité sont contrôlés. Ceux-ci concernent principalement les organoleptiques de l’eau (odeur, couleur, saveur), les éléments microbiologiques (virus, bactéries), les substances indésirables (nitrates, fluor) et toxiques (plomb, chrome), les pesticides ainsi que la composition naturelle de l’eau (pH, taux de calcium, etc.). Ces contrôles ont lieu à toutes les étapes de la production et de la distribution. Ils se traduisent, chaque année, selon les sources du ministère en charge de la santé, par plus de 310 000 prélèvements donnant lieu à plus de huit millions de résultats analytiques.

Le préfet peut même renforcer ces obligations de contrôle s’il estime que les conditions de protection du captage de l’eau et de fonctionnement ou les vérifications effectuées ou encore la qualité de l’eau le nécessitent (article R. 1321-16 du Code de la santé publique).

III. Des procédures et mesures correctives en cas de non-conformité

L’article R. 1321-26 du Code de la santé publique prévoit que si les limites de qualité ne sont pas atteintes, le responsable de la production ou de la distribution d’eau doit :

-    en informer immédiatement le maire et le directeur général de l’Agence régionale de santé, lequel informera le préfet ;

-    effectuer immédiatement une enquête afin d’en déterminer la cause ;

-    porter immédiatement les constatations et les conclusions de l’enquête au maire, au directeur général de l’Agence régionale de santé et au préfet.

La personne responsable de la production ou de la distribution d’eau doit alors prendre les mesures correctives nécessaires afin de rétablir la qualité de l’eau, et ce même si le non respect n’est pas imputable à l’installation privée de distribution.

Au-delà de ces mesures correctives, si le préfet estime que la distribution d’eau constitue un risque pour la santé des personnes, l’article R. 1321-29 du Code de la santé publique lui donne compétence pour demander au responsable de la production ou de la distribution de prendre toute mesure nécessaire pour protéger la santé des personnes, y compris de restreindre ou d’interrompre la distribution.

Enfin, ces mesures doivent intervenir en toute transparence. Ainsi, le responsable de la production ou de la distribution d’eau a l’obligation d’informer les consommateurs que des mesures correctives ont été prises. En cas d’interruption ou de restriction de la distribution, l’information doit être immédiate et assortie des conseils nécessaires sur la nature des risques et le danger qui pourraient résulter de l’utilisation des eaux non-conformes (article R. 1321-13 du Code de la santé publique).

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La réglementation de la qualité de l’eau du robinet est largement d’origine communautaire. Transposé en droit français, le système retenu vise à assurer une qualité constante et généralisée de l’eau par la fixation de normes à respecter, une autosurveillance, un contrôle administratif et un processus de mesures correctives à mettre en place en cas de non-conformité.

On constate ainsi l’importance du travail normatif accompli. L’arsenal juridique permettant d’assurer une eau de qualité sur l’ensemble du territoire existe. Cet arsenal, très détaillé, vise à ce que, quel que soit le lieu de consommation en France, en l’absence de consignes particulières des autorités sanitaires locales, l’eau du robinet puisse être consommée sans risque. L’eau du robinet est ainsi devenue le produit alimentaire probablement le plus contrôlé et encadré.